環(huán)境保護(hù)部函

關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見

環(huán)政法函［2018］31號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)環(huán)境保護(hù)局，計(jì)劃單列市、省會(huì)城市環(huán)境保護(hù)局：

新環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法施行以來，關(guān)于建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，或者未依照環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，擅自開工建設(shè)（以下簡稱“未批先建”）違法行為的行政處罰，在法律適用、追溯期限以及后續(xù)辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)等方面，實(shí)踐中存在不同爭議。經(jīng)研究，現(xiàn)就有關(guān)法律法規(guī)的適用問題提出以下意見。

 一、關(guān)于“未批先建”違法行為行政處罰的法律適用

 （一）相關(guān)法律規(guī)定

2002年公布的原環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（自2003年9月1日起施行）第三十一條第一款、第二款分別規(guī)定：

 “建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。

“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。”

2014年修訂的新環(huán)境保護(hù)法（自2015年1月1日起施行）第六十一條規(guī)定：“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀?！?/span>

2016年修正的新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（自2016年9月1日起施行）第三十一條規(guī)定：“建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，擅自開工建設(shè)的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分?！?/span>

通過以上法律修訂，新環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法取消了“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的要求。

（二）法律適用

關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰，我部2016年1月8日作出的《關(guān)于<環(huán)境保護(hù)法>（2014修訂）第六十一條適用有關(guān)問題的復(fù)函》（環(huán)政法函［2016］6號(hào)）己對(duì)“項(xiàng)目的法律新法實(shí)施前己經(jīng)擅自開工建設(shè)的適用”作出相關(guān)解釋，現(xiàn)針對(duì)實(shí)踐中遇到的問題，進(jìn)一步提出補(bǔ)充意見如下：

1．建設(shè)項(xiàng)目于2015年1月1日后開工建設(shè)，或者2015年1月1日之前己經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進(jìn)行建設(shè)的，立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)適用新環(huán)境保護(hù)法第六十一條的規(guī)定進(jìn)行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法作出“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的行政命令。

2．建設(shè)項(xiàng)目于2016年9月1日后開工建設(shè)，或者2016年9月1日之前己經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進(jìn)行建設(shè)的，立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)適用新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第三十一條的規(guī)定進(jìn)行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法作出“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的行政命令。

二、關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限

（一）相關(guān)法律規(guī)定

行政處罰法第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。”

（二）追溯期限的起算時(shí)間

根據(jù)上述法律規(guī)定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應(yīng)當(dāng)自建設(shè)行為終了之日起計(jì)算。因此，“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。

（三）違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的行政處罰

1．建設(shè)單位同時(shí)構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度兩個(gè)違法行為的，應(yīng)當(dāng)分別依法作出相應(yīng)處罰

對(duì)建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”并己建成投入生產(chǎn)或者使用，同時(shí)違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的違法行為應(yīng)當(dāng)如何處罰，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)2007年3月21日作出的《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》（法工委復(fù)［2007］2號(hào)）規(guī)定：“關(guān)于建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件卻己建成建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)該建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應(yīng)當(dāng)分別依照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰?！?/span>

據(jù)此，建設(shè)單位同時(shí)構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度兩個(gè)違法行為的，應(yīng)當(dāng)分別依法作出相應(yīng)處罰。

2．對(duì)違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的處罰，不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響

建設(shè)項(xiàng)目違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度投入生產(chǎn)或者使用期間，由于違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，因此，即使“未批先建”違法行為己超過二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門仍可以對(duì)違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。

（四）其他違法行為的行政處罰

建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”并投入生產(chǎn)或者使用后，有關(guān)單位或者個(gè)人具有超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一，分別構(gòu)成獨(dú)立違法行為的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)違法行為依法予以處罰。

三、關(guān)于建設(shè)單位可否主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表報(bào)送審批

（一）新環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法并未禁止建設(shè)單位主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表報(bào)送審批

對(duì)“未批先建”違法行為，2014年修訂的新環(huán)境保護(hù)法第六十一條增加了處罰條款，該條款與原環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（2002年）第三十一條相比，未規(guī)定“責(zé)令限期補(bǔ)辦手續(xù)”的內(nèi)容；2016年修正的新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第三十一條，亦刪除了原環(huán)境影響評(píng)價(jià)法“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的規(guī)定。不再將“限期補(bǔ)辦手續(xù)”作為行政處罰的前置條件，但并未禁止建設(shè)單位主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表報(bào)送審批。

（二）建設(shè)單位主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表并報(bào)送環(huán)保部門審查的，有權(quán)審批的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)受理。

因“未批先建”違法行為受到環(huán)保部門依據(jù)新環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法作出的處罰，或者“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)而未予行政處罰的，建設(shè)單位主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表并報(bào)送環(huán)保部門審查的，有權(quán)審批的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)受理，并根據(jù)不同情形分別作出相應(yīng)處理：

1．對(duì)符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批要求的，依法作出批準(zhǔn)決定。

2．對(duì)不符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批要求的，依法不予批準(zhǔn)，并可以依法責(zé)令恢復(fù)原狀。

建設(shè)單位同時(shí)存在違反“三同時(shí)”驗(yàn)收制度、超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污等違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法予以處罰。

我部之前印發(fā)的相關(guān)解釋與本意見不一致的，以本意見為準(zhǔn)。原國家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于如何認(rèn)定建設(shè)單位違法行為連續(xù)性問題的復(fù)函》（環(huán)發(fā)〔1999〕23號(hào)）和《關(guān)于<環(huán)境影響評(píng)價(jià)法>第三十一條法律適用問題的復(fù)函》（環(huán)函〔2004〕 470號(hào)）同時(shí)廢止。        

                            環(huán)境保護(hù)部

    2018年2月22日

環(huán)評(píng)愛好者網(wǎng)附：

環(huán)境保護(hù)部函

環(huán)政法函[2016]6號(hào)

關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法》（2014修訂）第六十一條適用有關(guān)問題的復(fù)函

湖北省環(huán)境保護(hù)廳：

你廳《關(guān)于對(duì)新修訂的〈中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法〉第六十一條適用有關(guān)法律問題的請(qǐng)示》（鄂環(huán)保文〔2015〕33號(hào)）收悉。對(duì)地方環(huán)保部門在適用該條文過程中遇到的具體問題，經(jīng)征求全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)意見，現(xiàn)函復(fù)如下：

一、關(guān)于執(zhí)法主體

2014修訂的《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱新《環(huán)境保護(hù)法》）第六十一條是在修訂后新增加的條款。對(duì)于“未批先建”的行政處罰，此前在單行法層面已有《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條作出了規(guī)定。對(duì)于執(zhí)法主體，新《環(huán)境保護(hù)法》作出了新的規(guī)定，將《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條規(guī)定的“有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門”，修改為“負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”。

根據(jù)新法優(yōu)于舊法的規(guī)則，我們認(rèn)為：

第一，新《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條規(guī)定的執(zhí)法主體不限于環(huán)保部門，還包括其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，如海洋行政主管部門。

第二，環(huán)保部門作為執(zhí)法主體的，新《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條規(guī)定的執(zhí)法主體，已不限于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條規(guī)定的“有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門”，而是應(yīng)當(dāng)包括涉案違法建設(shè)項(xiàng)目所在地的縣級(jí)以上各級(jí)環(huán)保部門。

在環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中，兩個(gè)以上環(huán)保部門都有管轄權(quán)的環(huán)境行政處罰案件，根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第十八條的規(guī)定，由“最先發(fā)現(xiàn)或者最先接到舉報(bào)的環(huán)境保護(hù)主管部門管轄。”

下級(jí)環(huán)保部門認(rèn)為其管轄的案件重大、疑難或者實(shí)施處罰有困難的，根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第二十條的規(guī)定，“可以報(bào)請(qǐng)上一級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門指定管轄。”

立案處罰的環(huán)保部門在決定立案處罰的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將立案情況通報(bào)其他有處罰權(quán)的各級(jí)環(huán)保部門。

二、關(guān)于罰款數(shù)額

新《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條對(duì)罰款數(shù)額未作出具體規(guī)定。在這種情況下，我們認(rèn)為，可以根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條的規(guī)定，罰款額度為“5萬元以上20萬元以下”。

三、關(guān)于“未批先建項(xiàng)目”是否適用“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的問題

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條規(guī)定，建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開工建設(shè)的，由環(huán)保部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處以罰款。

新《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條規(guī)定，建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。

根據(jù)新法優(yōu)于舊法的規(guī)則，我們認(rèn)為：對(duì)“未批先建項(xiàng)目”，應(yīng)當(dāng)適用新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的處罰措施，不再適用《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條有關(guān)“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的規(guī)定。

四、關(guān)于新法實(shí)施前已經(jīng)擅自開工建設(shè)的項(xiàng)目的法律適用

建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，在2015年1月1日前已經(jīng)擅自開工建設(shè)，并于2015年1月1日之后仍然進(jìn)行建設(shè)的，立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條的規(guī)定責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；被責(zé)令停止建設(shè)，拒不執(zhí)行，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，應(yīng)當(dāng)根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第六十三條第一項(xiàng)的規(guī)定將案件移送公安機(jī)關(guān)處以拘留。

對(duì)已經(jīng)建成投產(chǎn)或者使用的前述類型的違法建設(shè)項(xiàng)目，立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)按照全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》（法工委復(fù)〔2007〕2號(hào)）確定的法律適用原則，分別作出相應(yīng)的處罰。即，對(duì)違反環(huán)評(píng)制度的行為，依據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》作出相應(yīng)處罰；同時(shí)，對(duì)違反“三同時(shí)”制度的行為，依據(jù)《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等現(xiàn)行法律法規(guī)作出相應(yīng)處罰。

地方各級(jí)環(huán)保部門在執(zhí)行過程中，如遇到問題，或有相關(guān)意見建議，請(qǐng)及時(shí)向我部反映。

特此函復(fù)。

環(huán)境保護(hù)部

2016年1月8日

抄送：其他各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)環(huán)境保護(hù)局。